我国大学的治理框架
我国大学的治理框架可以从产权形式、法人地位、领导制度、师生管理制度等四个方面进行分析。
就产权形式看，我国大学经历了由单一产权结构向多元产权结构转变的过程，这种转变与我国的经济体制改革进程相伴而生。按产权占有主体性质不同，我国大学可以分为公立大学和民办大学；民办大学按产权的归属不同，又可分为：单一国有型、完全民办型、混合型。产权多元化的优点是拓宽了教育融资渠道，增加了教育供给，促进了大学治理结构的创新。当国家是大学的唯一所有者时，政府倾向于直接干预大学的内部管理，造成教育管理行政化。民办或混合型大学，则完全或在一定程度上摆脱了不必要的政府行政干预，可以进行自主管理和制度创新。
从法人地位上来说，根据《民法通则》的规定，我国大学天然具有法人地位。确立大学法人地位的意义在于，大学可以成为享有独立的财产支配使用权、自主办学、独立核算的实体。现在的问题是，大学在法律条文上的法人地位如何落实。高校自主权不仅包括财产自主权，还包括教育自主权，法人制度只是确立了高校在民事法律关系中的地位，但在行政法律关系中，高校还没有获得自主权中的核心方面??教育自主权。高校法人化并不意味着政府对高校不管不问，政府的宏观调控是必不可少的。
在领导制度上，目前国立或公立高校一般实行党委领导下的校长负责制，民办高校或教育集团举办的高校则实行董事会领导下的校长负责制。
在师生管理制度上，我国很多高校提出了“以生为本”、 “以师立校”的师生关系治理模式。“以生为本”，要求“学生是受教育者”这一传统观念应让位于“尊重一切学生和尊重学生的一切”这一全新的理念。“以师立校”则是确立教师在大学中的中心地位。二者都强调“以人为本”的办学理念，没有教师的中心地位，教师的积极性调动不起来，就难以实现“以生为本”；没有“以生为本”，教师的中心地位就失去了依托。
大学内部治理的运行机制
我国大部分高校实行党委领导下的校长负责制。由于党委书记和校长都由上级组织部门任命，实际上存在着领导体制的“双首长制”。《高等教育法》规定了党委和校长的职责范围，但在具体的管理活动中实际存在着职能交叉、重叠的现象；又明确规定党委领导下的校长负责制重大事项需经党委讨论决定，但何谓“重大事项”在很多情况下是难以清晰界定的。因此，对学校发展的意义而言，校长和书记的观念、习惯和素质以及二者默契程度大于制度约束的重要性。从这个意义上说，人们对好的领导班子之于中国大学发展的重要程度所寄予的热情和厚望是完全可以理解的，这也从一个侧面反映了中国大学的“人治”和“法治”之间的差距。
学术委员会的作用则要弱一些，主要由教师代表（主要是教授或具有教授头衔的行政部门负责人、院长、系主任）组成的学术委员会在行政权力划定的范围内对学术性事务进行审议，其实质是非独立性审议机构，限于为行政决策提供参谋、咨询作用。
就我国的高等教育实践的效果来看，党委领导下的校长负责制是适合我国国情的，不过这种体制需要进一步发展和完善。尤其是要建立有效的运行机制，使学术决策具有相对独立性。具体来说，有以下几个方面。
一、大学的党委、校长与教授的治理关系
1、党委与校长的责权界定。
大学内部治理的主要问题是党委领导和校长负责之间的界定。在实际运作过程中，主观随意性大，常发生党委包办行政，或行政不听从党委的意见，甚至党委、行政各行其是，不能形成“民主治理”，只能是“精英治理”或“一把手治理”。
党委领导应主要体现在宏观的战略决策和对学校发展中重大事件的决策，例如办学方向，学校定位，发展规模以及学校重要岗位干部等；对学生培养方案制定、学科重组、新专业设置、师资培养等可不直接参与，以免“捡了芝麻丢了西瓜”。这样，党委可以较超脱地、更有力地行使领导监督和职能，考核行政执行学校战略决策和各项方针政策的绩效。
大学学术人员（教授等）和非学术人员，应通过各种委员会参与大学的各种决策过程，反映和维护大学各类群体的自身利益。目前大学一般都设有学术委员会、教学委员会、财务委员会等教授和其他成员参与治理的机构，但缺乏明确的职责和运作程序，许多仍停留在提供信息和咨询的层次上，距离真正参与决策和监督尚远。
2、职业型校长和学术型校长
我国大学校长选拔，非常重视校长的学术地位和水平，似乎只有院士担任校长才能提升学校的声誉，才体现了对他的重用。事实上，现行的选拔方式对校长的管理才能关注不够，选拔机制过分强调学术能力而轻视决策和管理执行能力，不仅使不少出色的专家陷入难以驾驭的繁琐事务中，造成人才资源的极大浪费，而且也影响大学的健康发展，造成更大的机会损失和资源浪费；另外，目前大学各种学术委员会及其成员构成具有很强的行政色彩，校长集行政首长和学术权威于一身，容易形成官本位或学术霸权，影响学科发展和资源配置的公平性。
大学主要活动的基点是由下向上的，即学术人员知道该做什么该朝哪儿走，这就决定了大学学术权力的行使应该依赖于学者（即教授）治学，无法像企业或政府那样从上到下进行行政安排。大学学术权力的行使应该组织化和制度化，利用各种学术组织进行决策，以真正实现教授治学。所以，校长的选拔首先应重视其教育行政管理能力，其次才是学术能力；大学的学术管理交由大量的教授组织来管理，并依靠制度来保障，使教授成为学科和学术发展的权威，并参与到学校学术发展和教育的重大决策过程中，对决策的结果享有监督权。这样，不仅可以减轻校长候选人必须学术和管理能力双强的选拔难度，也有利于调动教授的积极性和主动性以及学术发展上的公平性。
二、大学的校、院和系的治理关系
目前，我国大学校、院、系的直线职能式组织结构，基本上属于行政系统和生产企业沿用的科层式管理体制。这种以“贯彻执行”为主要内容的行政管理体制，用来管理谋求研究创新和高学术水平的大学就显得很不适应，其结果往往和预期目标相差甚远。
应当看到，大学是以知识为主要运作内容的组织，各学科门类的知识之间既有共性，又有其个性，过度集中管理不利于学科的发展，特别在院校合并以后，各学科门类间的差异扩大，学校领导难以具体管理，因此，大学实行以学院为重点的管理体系比较适宜。
现在一些大学已经提出管理重心下移，探讨改进现有的校、院和系之间的治理关系，其思路是：构建院系参与型的治理模式。
参与型的治理模式，指大学的学院中各类利益群体都能有效地参与决策过程。学术人员是治理核心，行政人员是各种资源、服务的有效提供者，学生是学习主体，他们都应该在利害问题上，对决策过程施加影响。同时，这种模式要充分体现决策、执行和监督分离的管理原则。我国高教法第十条和第十一条对民主管理和学术自由作了相关规定，参与型的治理模式也是从管理体制上落实此项规定的探索。参与型的治理模式应包括健全的决策执行系统，有效的参谋咨询系统和完善的监督反馈系统。
决策机构可称为“院务委员会”，学院的重大事项（也仅限重要事项）必须经过院务委员会的讨论和批准。牵涉到院领导个人利益的事项，如业绩津贴的多少，院领导参与上级拨款项目的经费分配等，均需由院务委员会讨论决定，以避免院领导既当运动员又当裁判员的反常现象。院务委员会可由当然委员（如分党委书记，院长），各下属单位代表，教授代表等组成。其中当然代表不得兼任院务委员会的领导，院务委员会正副主席不是常设岗位，宜采用交错轮值制，每任一学期，每人任正副主席各一学期（除第一任正主席外）。讨论学生工作或与学生利益有关的问题时，应当邀请院学生会正副主席参加。讨论发展规划等重大问题时，还可特邀校外人士参加，以加强学院与社会的联系。院务委员会有向行政领导提出质询的权利。
行政机构（即正副院长及其领导下的院机关）有权独立执行职责范围内的行政事务，并对执行结果负责，其责任人应每学期向院务委员会提交工作报告，由院务委员会审议。院领导的产生，可以采用上级提名，由以教师为主体的全院教职工代表大会进行差额选举产生。这种做法与目前采用的选拔方法基本相同，但将最后的决定权交给教职工代表大会。现在采用的民意测验法，缺乏透明度，群众并不满意。对行政领导还应有罢免制度。这样即使选举出来的人不妥，也容易得到纠正。
为充分发挥教授和业务专家的参谋咨询作用和参与学院的学术管理，按学校规定设立的诸如学术委员会、学位委员会等原有机构，除继续执行原有的职责外，还同时作为院领导的参谋咨询机构。院领导还可根据需要，增设专门小组，为学院提供有关方面的咨询意见。
监督机构可称为“院监督委员会”。院监督委员会监督和评估院行政领导是否正确执行党的路线、方针、政策。有权组织对教学科研质量，行政工作质量以及干部工作作风等进行评估。并就评估中发现的重大问题提出建议，交院务委员会讨论。特别要对院一级领导是否廉洁奉公，是否以职务之便谋取个人利益进行有效的监督。院一级的教职工代表大会和过去一样，执行自己的职责。也可设想将院务委员会与教代会统一，前者作为后者的常设机构（常委会）。
建构大学内部治理模式
现代大学制度的核心是在政府的宏观调控下，大学面向社会，依法自主办学，实行民主管理。根据前面的分析和研究，我们试图提出一个“党委领导，校长管理，教授治学”的大学内部治理模式。
（1）在现代大学制度的框架下，合理而健全的大学内部治理结构应是“党委领导，校长管理，教授治学”。
党委领导体现在：树立科学、进步、现代的教育思想和办学理念，领导建立和现代大学制度相适应的民主决策、民主管理模式的具体制度设计及制度执行，领导对决策和管理过程的民主监督。在教育思想、办学理念、制度设计等方面党委的领导作用尤为重大。
校长管理就是要让校长充分行使《高等教育法》所赋予的行政权利，同时承担相应的责任。校长一方面应是先进教育思想的探索者、承载者、宣传者和贯彻者；另一方面又是学校行政管理系统的组织者和领导者。以校长为首的行政管理系统是大学内部治理结构中行政性权力的体现。针对我国高校的现状，更应强调行政管理对学校教学、科研等主要学术活动的保障、支持、组织、协调和服务功能，将直接控制教学和科研的管理模式转变为在协调和服务中实施和体现管理；应避免行政性权力过度主导的管理模式，发展学术性权力参与决策和民主管理。
教授治学就是要以制度确立和保证学术性权力在学校民主决策和民主管理过程中的地位和作用。大学基本活动的主要形式是教学和科研，教师集体是实施这些基本活动和承载学术性权力的主体。“教授治学”中的“教授”即是指教师集体及其代表。“治学”不仅体现在学科层面，即使诸如学校定位、专业设置、教学模式、师资结构、招生规模和资源配置等类似行政性的事务，在本质上也具有很强的学术属性。因此，“教授治学”是要在学校内部治理结构和体制上为学术性权力参与决策和管理定位，并加以制度化和规范化，这是落实大学“依法自主办学，实行民主管理”的重要举措。
（2）确立和完善以“党委领导，校长管理，教授治学”为特征的大学内部治理结构，既符合大学的内在属性和管理规律，又符合我国具体国情，有利于加速建设现代大学制度。
一是有利于加强和完善党对大学的领导。通过对制度设计、执行和监督的领导，突出了党委统揽全局、协调各方的核心地位和领导作用。
二是有利于完善大学内部的决策机制。行政性权力和学术性权力互相协调、补充和制衡，形成自我发展、自我约束机制，就能使决策科学化、民主化，使高校自主权真正沿着健康的轨道运行。
三是有利于增强教师队伍的凝聚力。在制度上确保学术性权力对民主决策和民主管理的参与能使教师集体摆脱被动而单纯地接受管理的状态，最大限度地调动教师的积极性，这是加速学校发展的根本动力。
四是有利于弱化或消除“官本位”观念在学校中的影响。过度行政主导的管理模式无疑是导致目前高校“官本位”观念的侵蚀越来越严重的重要原因之一。改革治理模式是防止学校官场化倾向、防止急功近利思想蔓延以及防止大学教化功能衰弱的出路。
五是有利于学校校长和其他行政管理人员的专业化、职业化建设。
（《大学内部治理问题研究》课题组 李家福 张玲玲 严爱军 方蔚炜 陈饶）