孟园园 朱剑 浙江师范大学田家炳教育科学研究院
2010年7月, 中国国务院颁布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要 (2010-2020年) 》中明确规定“完善中国特色现代大学制度、完善治理结构、优化结构办出特色。”2014年8月, 国家教育体制改革领导小组办公室发布《关于进一步落实和扩大高校办学自主权完善高校内部治理结构的意见》, 要求“坚持权责统一, 完善高校内部治理结构”。2017年4月, 《教育部等五部门关于深化高等教育领域简政放权放管结合优化服务改革的若干意见》中提出“加强党对高校的领导, 加强制度建设, 完善民主管理和学术治理”的高校内部治理建议。可以看出, 大学内部治理已经受到了国家的高度重视, 在高等教育体制深化改革中已经成为重点改革事项。
日本为我国邻邦国家, 与我国具有相似的文化传统。1877年, 东京大学 (The University of Tokyo) 成立, 它作为日本第一所近代化大学, 在日本高等教育体系的完善中发挥了重要作用。《东京大学宪章》中明确指出, 要致力于打造“能为世界公共服务的大学”。秉承这一理念的东大在全球的影响也有目共睹, 在近5年的世界大学学术排名 (ARWU) 和QS世界大学排名中分别排名前24名和前40名[1][2]。本文在简要追溯东京大学发展历史的基础上, 对其现有内部治理体系进行研究, 并对其内部治理体系的特征进行分析, 旨在对我国高等教育内部治理体系建设提出些许反思。
一、东京大学内部治理体系的历史沿革
东京大学位于日本东京都文京区, 最初由“东京开成学校”与“东京医学校”于明治维新期间合并改制而成[3]。东京大学的发展可以划分为四个阶段:初创时期 (1877-1886年) 、帝国大学时期 (1886-1897年) 、东京帝国大学时期 (1897-1947年) 、战后新制东京大学时期 (1947年至今) 。1877年4月12日, 东京大学宣布正式成立, 从某种意义上可以说东京大学的成立是基于明治维新完成的, 旨在通过教育培养国家需要的人才, 从而与西方大国竞争。东京大学创立之初, 文部科学省将国家教育预算总额的40%拨给东大。这种比例一直持续到1890年, 从中更可看出日本政府对于东大的支持, 甚至可以说, 东京大学相当于在文部省占据了一席之地。[4]
初创时期的东大在办学体制、教学内容等方面主要效仿德国大学的形式, 具有浓厚的西化色彩。此时的大学内部治理结构为“总理”和咨询会, 同时制定了东大职责和行政管理制度以保障学校运行。设置“总理”一职, 对文、理、法、医四个学部及预备部门统一管理;咨询会 (可以说是评议会和学部教授会的前身) 作为全校和各学院的管理机构, 分为学校一级的“总咨询会”和分科大学一级的“分科大学咨询会”。此时的咨询会仅为校长和分科大学校长的决策咨询机构, 没有其他实质性的权限, 主要负责对教育相关事务进行审议。[5]
1886年, 明治政府颁布帝国大学令, 东京大学更名为帝国大学, 这意味着政府对于教育要加强控制。这段时期的治理结构为总长管理整个大学、各分科大学校长以及教授会管理各自分科大学的分层级管理模式。与此同时, 评议会作为帝国大学唯一的、最高等级的审议机构, 具有较大的审议权限, 主要针对大学运营方面[5]。帝国大学由五大分科大学和大学院所组成, 分科大学分别为法学、医学、工学、文学、理学五科, 各分科大学中设置校长职位, 整个帝国大学由“总长”领导管理, 是大学院和各分科大学的总负责人。1893年, 明治政府修改了帝国大学令, 引入讲座制度, 在各个分科大学开设讲座, 并设立教授会, 即为后来的学院教授会。在此之前, 教授会并不是被公开允许和明确设置的。修改之后, 教授会开始实现管理法制化, 教授会自治的管理模式也得到了正式认可。这表明大学对于学术责任、学术自由、大学自治等方面的意识在逐渐加强。
1897年, 日本政府在京都新设置京都帝国大学, 为区分开来, 原帝国大学更名为东京帝国大学, 开始进入持续约50年的东京帝国大学时期。东京帝国大学时期, 东大的治理模式在前20年基本保持帝国大学时期的模式。1919年, 大正政府对原“帝国大学令”进行修改, 并于1920年公布新“大学令”。在新“大学令”公布之后, 东京帝国大学的主要治理模式舍弃了之前的分科大学制度, 改为学院制, 强化了大学的综合性。
1947年, 日本战败, 国家的各方面都发生了重大变化。在美国职业军事司令部的控制下, 日本政府开始按照美国教育使节团的建议, 遵循美国教育体制改革学制, 同时将东京帝国大学更名为东京大学。改革后的东京大学被称为新制东京大学, 主要遵循美国大学模式。2004年, 日本国立大学开始进行法人化改革, 构建了现行的内部治理结构。根据《国立大学法人法》的相关规定, 日本国立大学中将校长确立为大学最高负责人;议员会是最高决策机构, 成员由校长和理事共同组成;经营协议会与教育研究评议会为大学审议机构, 审议与大学有关的经营事务和与教育研究相关的重要事项;校长选考委员会实行校长选任及解任权力, 校长选举是先由校长选考委员会推选校长候选人, 而后报文部科学大臣审核而最终任命;设立监事, 监督和检查国立大学法人业务, 确保各国立大学法人业务与会计准确合理运行, 监事的任命亦由文部科学大臣决定。[7]
二、东京大学现有的内部治理体系
(一) 东京大学的现行组织架构
日本于2004年确定实行国立大学法人化改革, 在改革的过程中, 改变了国立大学传统的学部教授会的统治模式, 扩大了校长以及议员会的权利。此时国立大学不再是行政机构 (文部科学省) 的一部分, 而是具有了法人资格及自主经营权, 同时也改革了大学资金来源的方式, 不再全部由政府出资控制, 而是扩大了与社会外界的合作。在国立大学法人化改革的基础上, 东京大学形成了以下目前正在实行的组织结构 (见图1) 。
![图1 东京大学内部治理结构[8][9]](/_upload/article/images/aa/41/85afa39b450fb73a6f389ded763c/3711ef2a-0677-4058-bf3b-eb9bb73d58a0.jpg)
在东京大学的内部治理结构中, 根据《东京大学宪章》, 东京大学的法人团队中校长为最高领导, 同时设置7名以内的理事及2名监事。校长是大学法人代表, 主持大学的法人事务, 同时校长负责管理学校事务, 监督所有人员。根据《国立大学法人法》 (以下简称《法人法》) , 校长对于有关大学法人经营管理事务或教育研究相关的重要事项进行决策时, 必须经过经营协议会或者教育研究评议会进行审议后方可决议。校长的遴选与解聘由校长选考委员会进行表决, 最后交由文部科学省审核任命或解任。
除校长作为东京大学内部治理权力之一, 该校主要的内部治理机构还有理事会 (日本称为议员会) 、经营协议会、教育研究评议会、校长选考委员会等。
(二) 东京大学内部治理四大主体
1. 理事会
2004年, 东京大学制定《东京大学基本组织规则》, 其中对议员会的人员构成与职能进行了详细规定。
(1) 人员构成
议员会成员由校长和理事构成。理事由校长任命, 协助校长处理大学法人相关业务。当校长因任何原因无法出席会议时, 由校长预先指定一名理事代其行使校长职权。此外, 理事可由东京大学副校长或者教授兼任, 但副校长或教授在同时担任理事的情况下, 要以不影响理事的工作为前提方可同时兼任。
(2) 职能
校长在决策与中期目标和中期计划有关事项, 制定、修改或者废除有关大学或者部门的重要法规或其他重要事项时, 须经由议员会的审议。除此之外, 校长也要根据需要召开议员会会议。议员会相关的议事章程等重要事项由议员会决定。
2. 经营协议会
据《法人法》第20条, 国立大学设置经营协议会。东京大学于2004年制定了《东京大学经营协议会规则》[10], 对经营协议会的人员构成, 职能及运行办法进行了详细规定。
(1) 人员构成
经营协议会成员构成如下:校长、校长提名的大学法人理事、校长提名的大学法人职员、8~16名校外人员。此校外人员应非大学议员或职员, 需经过教育研究评议会审议后由校长任命, 除此之外还要求对大学有深入了解, 与大学关系密切, 且具有知识储备与深刻见解。其中, 校外人员的人数必须过半。校长以外的其他委员, 任期2年, 可以再任。若出现委员中途退任的情况, 任命补任委员, 补任委员的任期只能是前任委员离任时剩余的期限。
(2) 职能
审议中期计划和财政年度计划相关的事项中与经营管理相关的事项;制定、修改或废除与经营管理有关的重要规则;审议人员报酬和退休津贴支付标准、员工工资和退休津贴标准、学费等事项;审议预算制作、执行以及决算相关事项;进行关于大学法人组织、运营情况的自我检查和自我评价, 以及其他与大学法人经营相关的重要事项 (包括设立或废止重要经营组织及拟定招生人员数目相关事宜) 。
根据《法人法》相关规定, 经营协议会选举产生东京大学校长选考委员会的成员。经营协议会可以向校长选考委员会提出罢免校长 (在此期间, 由除理事和副校长外的委员中最年长的委员代行议长一职) 。
(3) 运行规则
第一, 经营协议会由校长组织召开, 校长为经营协议会的议长;除另有事宜的情况外, 会议通知应至少提前一周发出;5名或5名以上的委员联名可要求校长召集会议。第二, 如参加会议的成员人数少于总人数一半, 则不能召开会议;议事决定由出席委员投票过半数决定 (此时议长不行使表决权) , 出现同票时, 由议长决定;尽管有上述两种规定, 特殊重要的议案可做特别规定。第三, 校长应将大学经营上的重要问题向经营协议会报告。第四, 如议长允许, 委员会成员可就议程以外的事项提出问题或意见。第五, 经营协议会规则的修改或废止, 经管委会审议后方可实施。
3. 教育研究评议会
根据《法人法》第21条, 国立大学设立教育研究评议会。东京大学于2004年制定《东京大学教育研究评议会规则》[11], 详细规定教育研究评议会的人员构成, 职能及运行办法。
(1) 人员构成
教育研究评议会成员构成如下:校长、校长提名的理事 (除特殊情况外, 由担任副校长的理事出任) 、重要教育研究组织 (包括研究生院和附属研究机构等) 的负责人、指定人员 (包括由教育研究评议会指定人员以及校长指名的人员) 。这些校长指定的人员, 根据《东京大学内部评议会内规》[12], 为法、医、工、文、理、农、经济、教养、教育以及药学部各选举出一名教授担任, 选举出的教授由各学部教授会内进行选举, 其中教授、副教授、教授会内的专职讲师均具有选举权, 任期两年, 出现缺额时, 随时选出补任委员, 补任委员任期为前任委员离任时剩余的期限。除以上提到的人员之外, 据《东京大学基本组织规则》规定, 在设置由校长任命的负责东京大学校务的副校长的情况下, 该副校长为评议员, 当副校长存在两人以上的情况时, 由校长从中选出一人提名。
(2) 职能
审议中期计划和财政年度计划中教育研究有关事项;制定、修订或废除本科法规, 研究生院法规和其他有关教育研究的重要规定;审议与教师 (包括教授、副教授、讲师、助教及其助手) 相关的事项, 包括教员纪律处分的事项, 指定授予名誉教授的职称标准和审核拟授予荣誉教授人员的资质;编制教育课程相关方针的事项;审议与学生有关的事宜, 包括有关学生学习的建议, 学生注册、毕业或完成课程以及其他有关学生身份和处罚的重要事项;颁布、修订、废除学位规则以及学位授予办法;制定授予荣誉博士的标准以及审核拟授予荣誉博士人员的资质;进行有关教育和研究状况的自我检查和自我评价;审议与教育研究相关的其他重要事项, 包括重要设施的设置或废除, 如学部等的组织结构、学科设置、专攻方向以及附属研究所等, 还包括有关招生人数事宜。
根据《法人法》规定, 教育研究评议会选举东京大学校长选考委员会委员。教育研究评议会可向东京大学校长选考委员会提出罢免校长。在进行对校长解任的决议时, 出席会议评议员人数需超过2/3, 且当出席者中2/3人数表示赞成或反对时方可决议。在此期间, 由前任研究院院长代行校长之职。
(3) 运行规则
第一, 教育研究评议会由校长召集, 校长出任教育研究评议会议长;除特殊情况外, 会议通知至少提前一周发布;5名或5名以上评议员联名可要求校长召开会议。第二, 当参会评议员中过半数未出席, 此时会议无法举行;进行议事决定时, 出席委员中对此决议投票人数过半数时方可决议 (此时议长不行使表决权) , 出现同票时, 由议长决定;特殊重要的议案可做特别规定;投票时, 采取无记名投票, 但若出席者无异议的话, 可以采用其他办法;对于出席会议的评议员, 若有被委托代理任命的人员, 可代理评议员出席评议会, 参与决议;校长指定的评议员若因故不能出席会议, 可由其所在组织的领导指定派出其他人代为出席, 但是不能参与决议。第三, 附属图书馆馆长可出席教育研究评议会会议, 可直接参与涉及附属图书馆的事项并进行表决;大学中心可派一名代表参加会议, 该代表由各大学中心领导互选产生, 需向教育研究评议会报告。该代表可直接就涉及大学中心的事项进行表决。第四, 校长应向会议报告教育研究中的重要问题。第五, 如议长允许, 评议员可就议程以外的事项提出问题或意见。第六, 必要时可设立特别委员或者专门委员会协助教育研究评议会工作。专门委员会中可以加入非评议员的教员。第七, 东大教育研究评议会规则的修订或废除只能在教育研究评议会审查后方可实行。
4. 校长选考委员会
根据《法人法》第12条, 设立东京大学校长选考委员会。东京大学于2004年制定了《东京大学选考会议规则》[13], 详细规定了校长选考委员会的人员构成、权限。
校长选考委员会成员共计16人, 由经营协议会与教育研究评议会两大机构选出相同人数的委员构成。其中作为大学法人的议员或职员不能担任校长选考委员会委员。委员任期两年, 可以再任。如出现空缺, 随时任命补任委员, 补任委员的任期为前任委员离任时剩余的期限。委员间互相选举产生校长选考委员会议长, 议长的职责为召集选考会议, 管理会务。议长因任何原因无法出席会议时, 由议长事先指定的选考委员会中的一位委员代任议长之职。
校长选考委员会的职能包括校长的选任以及解任。议事时, 若出席会议委员人数未超过一半, 此时不能举行会议。决定议事时, 出席会议的委员中过半数表示赞成或反对方可决议, 票数相同时由议长决定, 但根据《东京大学校长选考会议内规》[14]规定, 决议有关校长解任和《校长选考会议内规》修改废止的事项时, 须由出席会议的委员人数的2/3以上表示赞成或反对时方可决议。
三、东京大学内部治理体系的特征
(一) 各部门分工明确, 权力互相制衡
大学治理的实质是“大学内外部的利益相关者对有关大学重大事项决策的参与结构和过程”[15]。也可以说是各决策权力在各利益相关者之间的权力配置与行使。权力合理分配及权力高效行使的实现能够保证大学治理高效有序地进行。这种权力的来源和配置在大学内部并不是独立存在的, 也不是大学自我给予, 而是取决于不同历史时期大学所处的高等教育系统的整体环境, 包括各种正式和非正式化规章制度, 如法律法规、大学文化等。[16]
从日本国立大学设立之初到实行法人化改革, 由于不同历史环境的影响, 它移植和效仿了不同国家的教育体系, 其中受德国和美国的教育模式的影响较为深刻。由于受到德国和美国大学治理模式的交替影响, 很难从中简单地划分是受到教授会控制的德国模式还是理事会及校长控制的美国模式的影响。在摸索过程中, 日本国立大学经过长期调整和变革, 将德国和美国大学的特点相融合, 形成了现今独具日本特色的国立大学内部治理模式。东京大学也是在这种不断地调整和磨合之中, 逐步形成其现行的内部治理结构。
东京大学的几大治理机构之间, 分工明确且权利互相制衡。校长作为最高权利代表, 可以通过对理事会、经营协议会、教育研究评议会成员的任免而对这三者形成制约;理事会通过具有行政审议权及优先讨论权对校长的权力形成约束, 且校长做出决定时必须经过理事会的审议才能做出最终决定, 从程序上对校长的决策权力形成制约;经营协议会和教育研究评议会选举校长选考委员会的成员, 检查和评估大学法人经营方面的事务, 审议咨询大学重要事项, 通过以上权力对校长的权力形成一定的制约;校长选考委员会有权提议选任或解聘校长, 同样对校长的权力形成制约 (见图2) 。通过这样的权力分配和行使模式, 可以有效避免一家独大造成行政权力或者学术权力垄断的局面, 实现了东京大学权力的相互制衡, 保证了大学的内部治理有序进行。
(二) 两权分立, 民主管理
行政权力和学术权力是大学的两种主要权力形式, 始终存在于高等教育发展之中。目前, 国际上主要的大学内部治理模式分为三种:一是各司其职模式, 学术权力和行政权力相对分离、各司其职;二是行政权力主导模式, 行政权力与学术权力相对分离, 但其中行政权力偏为主要;三是, 学术权力为主导模式, 行政权力与学术权力相分离, 其中学术权力偏为主要[17]。可以看出, 无论哪种模式, 两权分立都是高等教育发展之中所追求的一种形式。学术权力和行政权力的职责明确和互不干涉, 可保证学校内部运行管理合理有序, 科研高效发展以及学术自由。
图2 东京大学治理机构权力相互制约关系下载原图
法人化改革之前, 日本国立大学作为国家行政组织的一部分, 可称之为“非独立营造物”[18]。此时的国立大学因不具备法人资格, 也就没有独立财产, 从而自主权受到很大的限制。且由于受到德国大学治理模式的影响, 大学一直受学部教授会统治, 也就是大学内部治理模式中学术权力为主导的模式。2004年, 文部科学省颁布《国立大学法人法》, 并于2005年正式实施法人化改革, 彻底终结了学部教授自治的内部治理模式, 学部教授会的权力被削减, 校长等校级管理机构的权力加强, 形成了现行的大学治理模式。东京大学也是在这样的改革制度下, 变革了其内部治理结构。
改革之后, 东京大学在学术权力和行政权力的使用和运行上实行两权分立和民主管理。东京大学非常重视学术地位, 在大学宪章中规定, 大学的目标是“基于学术自由, 不断追求真理, 创新知识, 使东京大学的教育和研究始终走在世界的前列”。东京大学设有学部、大学院、附属研究所等机构, 这些机构在行政管理中同样具有很高的地位。宪章中还指出“东京大学的全体教职员工和学生有机会根据他们的活动区域、角色、岗位与职责, 参与大学运营管理及策划。同时, 全体教职工和学生都应该有意识地明确自身的责任, 共同努力实现东京大学各时期的目标”。由此可见, 东京大学在管理中力求以人为本, 对大学内部成员高度重视, 实现民主管理。尽管改革后的东京大学依旧以学术权力为主导, 但它不是学术权力的垄断, 学校赋予学院在学术事务方面的明确权利, 实现了行政权力与学术权力相分离。教授会在日本有明确的法律地位以及具体的操作规程且有很强的治校功能[19]。因为教授拥有从学部长选举到政策制定的决策权, 所以有专家和教授参与制定政策, 确保决策的科学性, 且有教师、职工、学生等各个群体参与到学校的管理中, 更加有助于实现民主管理。
(三) 制章立法保障治理有法可依, 与时俱进确保章程适宜当下
由于独立学术组织的性质, 大学需要制度的支撑来确保组织的运作。大学章程的建设可以为加强学校的内部管理, 规范办学行为, 从而实现学术自由等方面提供有效支持。可以说, 章程是一所大学的“宪法”, 是学校的基础制度保障。大学章程的建设对于大学的自主办学和大学发展具有重要意义。对于大学来说, 为完成大学的根本使命, 唯有将办学自主权进行彻底落实才能实现, 在这过程中, 大学章程可提供各项规范的制度保障以便学校内部治理部门做出管理决策、组织实施管理活动。[20]
在日本国立大学法人化改革之后, 东京大学面临着大学外部政府管理学校方式的巨大转变, 大学内部学校组织结构、财务、人事制度的改革重组的情况。在这样的背景下, 《东京大学宪章》应运而生, 代表着东京大学法人化改革的内部管理制度总原则, 也是指导东京大学未来发展战略目标的总纲领[21]。宪章包含两方面的含义:一是权利宣言, 是大学自治的权利宣言, 也是从大学立场出发所宣导的大学理念, 虽然具有伦理性、道德性, 但不具有法律约束性, 同时又具有实效性, 使学校法人具有授权和限权的作用, 实现关系制度化;二是统一理念、统一原则的明示, 针对如法人化改革这类重大事项, 为贯彻落实这些法律法规所秉持的原则理念, 学校出台了一系列规章制度[22]。从《国立大学法人法》到《东京大学规则集》, 东京大学在法律和规则的保障下有序运转, 《东京大学规则集》以《东京大学宪章》为开篇, 共分为7编22章, 包括组织与运营、总务和人事、学术事务、研究与交流、福利与辅导、设备以及附属设施管理及使用、财会事务, 大大小小的规章制度近700个[23]。正是在这些规章制度的保证下, 大学运营才能够有序进行。
法人化改革之前的东京大学并没有如此之多的规章制度, 然而为彰显出大学的自主性, 必须建章立制。可以说, 东大在国家的《国立大学法人法》和校内的《东京大学宪章》《东京大学基本组织规则》《东京大学经营协议会规则》等一系列规章制度的保障下, 依章治校, 实现了大学内部治理体系的制度化和规范化。同时, 东京大学对于社会各界对自己的监督也高度重视。公开学校内部活动内容, 接受社会各界的监督, 意在通过对社会各界的评判的吸收, 不断改进, 在全球学术界和科学界作出有利于人类发展的贡献。
东京大学的各项规制并非一成不变, 而是经过不断的调整以适应社会的变化并确保规制的合理性。《东京大学规则集》在2018年仍然在持续更新中, 于1963年制定的《东京大学学部通则》不断进行修订, 到2010年时共计修订过43次, 甚至曾经一年修改四次[24]。这表明大学正不断地适应社会发展与实践, 不断完善发展。
四、结语
日本与我国文化传统较为相似, 分析东京大学内部治理体系, 对我国大学内部治理建设可以提供些许反思。
首先, 大学内部治理结构应分工明确, 权力制衡。在我国, 根据《高等教育法》的规定, 国家管理的大学实行共产党高校基层委员会领导下的校长负责制。在具体工作中, 也会出现校长和党委权力职能交叉和重叠的现象。由于党委书记和校长均由上级组织部门进行任命, 在实际工作中就可能出现领导体制的“双首长制”[25]。权力职责界定明确, 可以保证决策的科学、合理性, 保证各方权力的相互制衡, 有利于学校实现民主管理, 维护大学稳定长久发展。
其次, 实现民主管理, 为营造积极学术环境提供保障。大学的首要责任就是教育与学术。哈佛大学前校长奈森·普西在他的《学者时代》中曾经提到过, 对于一个大型的现代社会来说, 无论其经济、宗教、政治为何种类型, 都需要建立一个可以传递深奥知识的机构, 来对已有知识进行分析评判, 进而探索新的知识领域。深奥知识的传递、对已有知识的评判, 以及对新领域的探索正是大学最核心的职责。正如前文所提到的, 无论是哪种大学的内部治理模式, 两权分立都是各大学发展中所追求的一种模式, 最终目标是实现民主管理, 明确学术权力和行政权力, 鼓励教师与职工参与到学校的日常管理中, 有利于大学打造积极的学术环境, 承担其探索新学问的核心职责。注重大学的学术权力更能体现大学区别于一般研究机构的存在的原因。
最后, 制章立法同时保证章法与日俱新。东京大学在制章立法方面最突出的特点是广且精, 与日俱新。《东京大学规则集》涉及范围广泛、条目细致精准、信息公开透明, 广泛接受社会各界的监督和建议, 实时更新, 能够根据当下的校内外环境及时做出调整。《东京大学宪章》作为大学内部的最高指导纲领, 具有极强的实效性和有效的操作性, 对学校的后续发展具有战略指导作用。高校章程对其内部治理权责界定的模糊性是现阶段大学普遍存在的问题, 权责交叉现象造成了治理混乱。制章立法可以明确各项权利的职责范畴, 有利于保证学校的自主性以及决策的科学合理性, 而保持章法的实时更新可以保障章法适应环境和实践的变化, 及时进行应对调整, 以适应当下学校的最新发展。
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2016年教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目“高校内部治理体系创新的理论与实践研究”(编号:16JZD039)
文章来源：世界教育信息，2018,31（22），41-49。