林梦泉 陈燕 任超 王红梅 周天华 车金恒
摘要：新时代大学学科建设绩效评价成为当前我国高等教育发展战略的新需求。通过分析学科建设绩效评价的研究现状, 探究了成效评价与绩效评价的内涵关系, 提出了广义绩效评价概念。在此基础上, 提出了约束条件下的学科建设绩效评价理论体系和实现路径。
关键词：学科建设;成效评价;绩效评价;理论体系;
习近平总书记在考察北京大学重要讲话中指出, “我国高等教育办学规模和年毕业人数已居世界首位, 但规模扩张并不意味着质量和效益增长, 走内涵式发展道路是我国高等教育发展的必由之路”“要把立德树人的成效作为检验学校一切工作的根本标准”。党的十九大报告提出要“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度, 全面实施绩效管理”, 国家有关教育发展战略方案也提出要以绩效为杠杆。因此, 高校内涵建设的成效与绩效评价成为高等教育发展的新需求, 以绩效为导向的教育资源配置体系成为实施高等教育战略管理的新方略。对高校自身而言, 在教育资源投入有限和引入竞争机制的背景下, 通过对内部建设进行绩效评价, 优化资源配置, 提高办学效益和自身竞争力, 是新时代高校的迫切需要。因此, 树立高等教育管理的“绩效思维”, 开展学科建设绩效评价研究具有重要的理论和现实意义。
一、学科建设绩效评价研究综述
对学科建设绩效评估的研究大概分为三类:一是聚焦于学科建设绩效评估体系的研究。薛玉香等认为当前学科建设绩效评估存在重业绩、轻效率的问题, 把学科建设分为绩效投入、绩效运行、绩效产出三大系统, 并据此设置资源指标、能力指标、效益指标对重点学科的前期投入、运行机制和效益产出进行绩效评估[1]。王兵等提出学科建设项目“投入-产出”之间具有非直接关联性、时滞性和异质性的特点, 主要研究了学科建设项目的“投入-产出”绩效评价体系, 试图通过对学科建设项目的建设过程及产出绩效进行综合评价, 以确定经费投入是否有效, 是否达到建设目标, 并确定是否进行再投资建设[2]。二是针对绩效评价具体指标的研究。花芳认为传统的科研绩效定量评价指标, 如发文量、被引频次、引用率, 由于受规模效应以及学科引用差异的影响, 在不同团体或不同学科间并不具备可比性, 因此引入个体、整体以及比较基准的概念, 应用归一化方法, 得出具有可比性的3个绩效评价指标:产出指数、影响指数、效率指数[3]。梁传杰提出在学科建设投入与产出指标的选取上, 要考虑学科建设的持续性、长期性和建设成效的后延性, 对学科建设投入与产出指标值不能选取某一年的相关数据, 而应该是某一建设周期投入与产出指标的平均值[4]。三是关于大学学科建设绩效评价实践研究。中央教育科学研究院2009年基于“投入-产出”理论完成了对教育部直属高校的大学绩效评价。该评估将投入向量与产出向量组成二维结构, 依据“产出/投入”的数学模型构建来评价高校的绩效。该实践研究也带来一些争议, 主要集中于投入与产出指标选取的科学性, 以及评价结果的可信度等[5]。以上研究对于大学学科建设绩效评估的体系构建、指标选择和模型选取都具有重要的借鉴意义。
但是, 理想的学科建设评价体系模式和实际运行总是存在一定偏差, 基于评价对象的特定性、设定评价期间投入的稳定性、投入产出要素选择的重要性考量, 约束条件下的学科建设绩效评价体系构建更具现实意义。本研究基于“投入-产出”理论中教育绩效评价的特殊性及学科建设投入产出要素界定的复杂性, 提出了绩效评价的新思路, 即对学科建设绩效评价设定约束条件, 以期通过绩效管理顶层设计, 使得绩效评价更有效、更具可行性。在此基础上, 提出约束条件下的学科建设绩效评价理论框架并提出具有实践价值的“广义绩效评价方法”, 为不同情况采取不同的绩效评价方法提供参考。
二、学科建设成效评价和绩效评价
为深入研究教育绩效评价, 首先需要界定学科建设成效和绩效的内涵差异和关系。从绩效基本含义看, 绩效由投入和产出关系模型决定, 绩效中的产出一般为建设成效。
(一) 学科建设成效与评价
学科建设成效多从管理角度分析, 指学科建设取得的成绩, 一般相对于某参照系, 与管理者确定的目标、范围要素有关, 如建设周期结束, 既定的人才培养质量和学术成就等要素;而学科建设水平则一般从学术角度分析, 指参照一定的标准, 大学学科建设情况达到一定的程度。学科建设成效可以通过学科水平来体现 (如学术水平、学生质量) , 但有一些建设成效 (如专任教师数、毕业学生数) 不一定属于水平范畴。
1. 学科建设成效的内涵。
学科建设成效通常指学科内涵建设在一定周期内取得的成果和成绩。立德树人是学科建设的核心任务, 围绕立德树人, 具体成效可以包含但不限于“人才培养质量”“师资队伍结构质量”“科学研究与转化成果”“文化传承成果”“社会服务与贡献”“声誉与国际影响力”“治理能力和水平”等几个维度上的建设成就。
2. 学科建设成效的分类。
从成效的内涵看, 学科建设成效可分为3种形态:一是绝对成效, 指学科建设从一个起点到某一个时间点达到的水平或累积的成果;二是相对成效, 指不同学科之间在相同周期内所取得成效的横向比较情况;三是增量成效, 指相对上一个建设周期而言, 同一学科建设成效的纵向变化情况。从成效的性质看, 也可分为三种形态:一是定量成效, 指学科建设情况可以通过一定量化表达的成效, 如高水平学术成果发表的数量;二是定性成效, 指学科建设情况不易通过定量表达的建设成绩, 如学科社会服务和学科声誉, 特别是关于形成了良好的大学发展文化底蕴、体制机制的优化等学科发展的软实力等成效;三是中性成效, 指成效内涵不能完全通过定量表达的学科建设成绩, 如师资队伍整体水平提升情况, 其中, 师资学术地位等显性变化情况可以定量表述, 但师资队伍整体结构优势和发展潜力等不易通过定量表述。
3. 学科建设成效评价。
成效评价是以建设成效为目标的价值判断。根据评价需求, 也可按成效分类, 采用相应方法实施成效评价。绝对成效是成效评价的基础, 原国家重点学科考核评估、学位中心学科评估体系主体属于成效评价范畴, 该体系可以进行绝对成效评价也可以用于相对成效评价, 含有定性指标进行增量成效评价存在一定难度。对建设规划项目考核的“目标达成度”评价可归入成效评价范畴, 但目标达成度成效评价的有效性和可比性, 取决于目标设定的合理性。可见, 从有效性看, 目标达成度评价比增量成效评价更具挑战性。实际上, 学科评估的评价方法属于相对成效评价, 因其各指标赋值, 均基于参评单位信息的相对比较而确定。一般地, 大学学科建设成效评价具有显著的目标性, 评价要素取决于评价目标。
(二) 学科建设绩效与评价
1. 教育管理的绩效思维。
教育绩效是基于投入因素来考量产出成效, 形成一种新的评价视角, 提高教育管理效率。教育绩效可以理解为考察教育过程和结果呈现的“效能”。这里“效能”并不是简单的“效率”。效率通常从技术层面考虑投入产出关系, 同样的投入, 产出高即效率高;而效能是从战略层面考虑, 是指有效产出前提下的效率, 即我们要在正确的立德树人发展方向上, 追求产出成果, 提高效率, 这里称为“有效效率”, 本研究谈到的效率假设为有效效率。教育发展是一个复杂的系统工程, 提高教育发展效率, 进行绩效评价和管理, 加快实现内涵式发展, 是在新时代、新历史方位上的必然要求, 有些高校提出“花钱必问效, 无效必追责”。但是, 由于教育结构的复杂性, 其投入和产出要素不易界定, 不同主体对教育绩效的关注点不同, 绩效分析思维下的教育系统属于“多输入多输出”系统, 内涵要素关系交错, 存在非线性关系。因此, 教育绩效及评价研究和实施都面临巨大挑战。但以绩效思维和理念研究形成新的评价范式, 在一定约束条件下应用是可行的, 是教育绩效评价的一种解决方案。
2. 学科建设绩效。
学科建设绩效是考察学科建设过程和结果产生的“效能”, 具体来说就是与学科建设投入产出相关的效率:学科建设投入相当于某一时刻学科建设的条件, 如现有师资、各种经费、研究条件等, 通过一段时间的发展而形成产出, 如学术成果、学生能力和质量的提升。因此, 绩效研究最重要的目的:一是在有限条件下形成产出的规律是什么?二是具备什么条件配置, 也就是如何谋划投入, 才能形成最理想的产出, 取得最好的成效。实际上是要探究学科内涵建设与发展规律。一般关于学科战略规划的主要任务就是优化学科的条件配置和预测设定学科发展的最优成就。学科建设绩效追寻两个目标:一是最优化, 要实现学科建设投入资源的最优配置;二是最大化, 发现学科要素相互作用的规律, 实现在人才培养规模与质量、科学研究产出等都达到最合理的发展态势和最高水平, 从而实现有效产出的最大化。
3. 学科建设绩效评价。
学科建设绩效评价是一种基于投入产出“效率”进行综合判定的价值判断活动。绩效评价研究的重点是如何应用合理的算法, 更好地呈现从投入到产出实现的效率。在一定条件下, 跟踪效率变化情况, 发现从投入到产出的发展规律, 从而优化建设规划。
具体来说, 学科绩效评价主要关注以下3个方面:一是检验学科资源的效用性, 选择合适的绩效评价算法, 分析教育资源如何有效配置, 促进形成优化的教育成果;通过“绩效跟踪”分析挖掘, 通过横向纵向比较, 不断优化投入资源效用, 最终促进教育效能的最大化;二是检验建设过程的适宜性, 通过绩效跟踪分析, 发现投入因素在建设过程中如何更好地对产出产生良好影响;三是优化绩效评价体系, 通过绩效跟踪, 发现投入贡献度差异, 筛选投入要素, 逐步完善绩效评价的要素集, 达到新平衡, 优化绩效评价体系。
4. 学科建设投入产出要素分析。
从内涵要素分类看。在绩效评价的框架下, 按学科发展的内涵要素特征分成资源投入和成效产出。投入要素指评价起点的条件和资源, 包含显性 (有形) 投入和隐性 (无形) 投入, 显性的如人、财、物, 隐性的如政策环境;产出要素则包括确定时段的成果、成效等, 如培养学生的数量和质量、科研成果、社会服务和贡献以及治理能力等。从要素时空转移看。一是要素随时间转移。有些内涵要素因时间推移, 其分类产生变异, 称要素“时间转移”。如上一评价周期中可能作为产出要素的“师资队伍”实力, 在本评价周期中可能成为起点资源, 即成为投入要素, 因此“投入”和“产出”要素会随着时间变化发生转换。二是要素随空间转移。不同评价组织主体关注的大学、学科要素维度, 称为“要素空间”, 每个主体为一个域。不同主体对大学发展、学科建设关注点和投入产出的界定存在不同的认知。因此, 同一个内涵要素在不同空间域下, 可能属于不同的类, 称要素“空间转移”, 如某学院的国家重点实验室, 外部对高校评价时, 可能认定其为产出的成效要素, 而学校自身对学院的评价可能将此列入投入要素。从绩效性质分类看。与成效分类相对应, 当产出成效采用绝对、相对、增量的情况, 绩效呈现的也有相似的分类。同样, 投入要素也存在绝对、相对和增量表征。同时, 投入和产出基本要素也包括定量和定性情况。这些本源特征给学科的绩效评价研究带来挑战。
根据成效评价和绩效评价含义, 可按评价需求选择合适的评价方法。一是只需要检验学科建设成果时, 通常采用成效评价方法, 学科水平评估就是学科成效评价的重要方式。二是如果关注专项投入所取得的建设成果、关注投入所产生的效率、关注制度成本、跟踪建设效率的内在规律而优化发展规划时, 可采用绩效评价方法。当然, 如果采用了成效评价, 但根据评价结论进行新的决策时考虑了评价起点的投入情况, 这种决策也具有了绩效管理思维。
三、约束条件下的绩效评价理论框架构建
由于学科建设基本要素的多样性和投入产出特征的不确定性, 用一个理想的评价模型反映实际情况的难度和误差都较大。因此, 本研究提出了在约束条件下的新的绩效评价理论体系, 以期为大学学科绩效评价的实施难题提供一种解决方案。其思路, 一是采用绩效评价基本理念构建理论框架;二是考虑教育投入产出时空特性, 构建包含广义绩效方法、符合教育特征的绩效评价体系;三是通过设定约束条件, 使绩效评价更具现实意义和可操作性。
1.约束条件考虑。根据学科发展的战略需求, 可将绩效评价与应用作为战略规划的监测模块。提出约束条件, 就是进行绩效评价的顶层设计。根据组织者关于绩效评价的目的、范围、周期, 以及投入特征和产出重点, 设计更符合可靠条件的绩效评价框架, 使评价更具有实用性和可操作性。约束条件主要有3个方面:一是确定评价对象群体, 确定具有一定相同特征的对象;二是设定评价期限, 在此期间的投入相对有规律性和稳定性;三是确定核心投入产出要素, 为体系设计提供方向。在以上约束条件下相对稳定地进行绩效评价, 并在以上范围和时期内使用评价结果, 跟踪分析发展规律, 称为“约束条件”下的绩效评价。
2.绩效评价目标。绩效评价目标设定主要基于管理者的目的。根据约束条件, 绩效评价的具体目标取决于评价主体, 体现组织者提高教育管理和教育产出效率的初衷。总之, 要遵循战略性的效能, 而不是偏离方向的效率, 不仅要关注学术成效, 更要关注立德树人成效。目标的设定大致可分为以下3类:一是综合绩效, 也可称为宏观绩效, 指高校、学院、学科发展的总体绩效;二是专项绩效, 也可以称为微观绩效, 如人才培养质量发展绩效、科学研究绩效等;三是特定绩效, 针对特定内涵和目标的绩效, 如特定的大学、学科计划工程、项目的验收跟踪绩效。特定绩效目的性更强, 一般有专门投入和特定的产出目标。当然, 特定、专项和综合绩效相辅相成, 可融合进行。
3.绩效评价体系。根据绩效评价目标, 构建基本的绩效评价模型, 作为绩效评价的基本导向, 基于目标的体系构建应明确3个规则:一是根据目标明确体系设计范围, 二是设计方向, 三是明晰重点。根据目标确定成效要素及产出要素, 再根据促成产出的相关投入, 包括核心投入要素和相关投入要素, 建立由投入、产出两个模块构成的绩效评价的基本体系。评价周期起点的条件一般都属于投入要素, 但投入要素的选取应基于如下原则:一是要选取促成产出的主要因素;二是要依据建设目标设定建设主体重点关注的投入, 比如说建设主体最关心的经费投入产生的效应等。产出要素确定应遵循3个原则:一是产出要素的选取要基于评价目标;二是产出要素对目标应有较好的贡献度;三是产出要素应具有可获取性。
4.要素信息获取。绩效评价体系确定后, 信息获取是关键。绩效评价之产出, 主要关注建设或发展的成效。与以定量为主的企业绩效评价不同, 教育领域投入产出不能完全通过定量指标来表达, 信息获取有两种基本方法:一是定量信息直接获取, 二是定性指标通过二次评议获得。
5.绩效评价结果形成。 (1) 基本绩效。基于投入考察成效的评价是绩效评价的核心理念。根据投入产出要素的性质、绩效评价目标, 需选择不同算法形成绩效评价结果。当投入和产出要素均可量化时, 采用合适算法, 进行定量绩效评价, 可称为“基本绩效”。 (2) 广义绩效。由于学科内涵的复杂性、评价目标的多样性、各种因素因果关系的交错性, 学科建设投入范围难以明晰界定、投入产出难以精准测量, 以及投入对产出的贡献度难以精准度量, 从而难以进行精准的绩效评价。以下探讨在绩效评价理念框架下, 对绩效评价算法进行简约, 提出“广义绩效评价”方法, 以期对不同情况采用不同绩效评价方法提供参考。
广义绩效评价方法一, 称为“要素专家评议法”。当对投入产出要素范围比较明确, 但难以精确量化时, 可以对投入产出进行专家评议, 形成定量表达结论, 再按选择的绩效算法进行绩效评价, 可称为“要素专家评议法”。
广义绩效评价方法二, 称为“绩效专家评议法”。当投入要素存在多样性, 对投入的范围认知具有一定的模糊性, 难以进行精确的投入因素界定或量化, 特别是在对产出的贡献规律具有隐性或非线性特征时, 可不采用绩效算法, 通过专家直接基于提供的定量定性投入产出信息进行价值的综合研判。
广义绩效评价方法三, 称为“基于成效的绩效评议法”。当有严格的成效评价程序, 形成了成效评价结论, 但投入与上述情况相似, 通过专家对投入的综合研判, 在产出成效评价的基础上, 给出综合评价结论。这种评价结论包含了投入因素, 基于绩效思维, 也具有绩效性质, 可称为“基于成效的绩效评议法”。
6.绩效评价结果的应用。绩效评价结果使用与一般教育水平评估或排名性评价不同, 绩效评价结果呈现的一般是一种比率、相对值的含义。通过结果分析, 有4个独特应用:一是根据结果考察一组评价对象的建设效率;二是观察每个被评对象本身与历史情况的比较, 发现学科建设与管理的效能情况, 调整政府等外部投入的资源;三是通过结果的绩效跟踪分析, 发现内涵发展规律, 自主调整资源配置, 调整发展战略, 提高管理效率;四是通过对约束条件下的学科绩效分析, 发现影响学科发展的关键要素, 调整绩效评价机制, 以及绩效评价在学科发展战略中的定位, 优化发展战略规划。
一般而言, 对于初期进行绩效评价的情况, 主要通过横向比较来发现规律和问题;若干评价周期后, 进行绩效跟踪分析, 可通过纵向比较来发现自身的发展规律和问题。在结果使用中, 约束条件下的绩效评价还应关注以下两个方面: (1) 学科建设需要一定过程, 因为绩效评价与实时性的水平评价和排名评价不同, 教育属于社会系统, 其对政策调整响应较慢, 从投入到绩效显现需要一定周期, 即使是在约束条件下的绩效评价过程, 周期过短不易基于绩效结果发现规律性因素, 绩效评价的意义和价值难以体现。 (2) 约束条件下绩效评价的主要理念是在一定条件框架内进行。因此, 在约束条件下的绩效评价方案在一定周期内, 应保持一致性和一贯性, 才能进行有效的跟踪比较分析和发展规律的研究。从以上方法和程序看, 以上探讨的学科绩效评价体系框架, 也可应用于大学绩效评价等。
四、总结
本研究论述了当前教育绩效评价研究的必要性, 系统地分析和界定了教育水平、成效、绩效和效能概念的差异、共性和使用背景, 为探讨新的绩效评价理论体系奠定了基础;鉴于教育系统的特殊性, 呈现出投入和产出关系的复杂性和交错性, 提出了投入、产出因素的时空转移概念;进而重点研究了如何在成效评价的基础上, 提出教育绩效评价的新理念;由于教育系统的复杂性, 认为研究理想的绩效评价模型存在一定难度, 可用性和实效性存在较多挑战, 从而提出了学科“广义绩效评价”的新概念和新方法, 分析认为广义绩效评价在一定场合更具可操作性和有效性。在关于绩效评价理论体系框架研究中, 提出了在若干约束条件下, 进行绩效评价的顶层设计, 使教育绩效评价的实施更简约和有效;在绩效评价结果应用中, 提出约束条件下绩效评价的实施建议, 以及有效使用绩效评价进行规律分析的意见。
本研究在绩效评价顶层设计框架下, 勾画了一个包含绩效评价目标设计、体系构建、要素获取、结果形成和结果应用等五步骤的学科建设绩效评价理论体系。以期在教育绩效评价研究和实践方面抛砖引玉, 共同探讨教育绩效评价理论体系与实施方略, 为大学学科建设绩效评价, 为新时代我国教育深化改革做出有益贡献。
参考文献
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原文刊载于《中国高教研究》2018年第7期第17-21页